Инж. Иван Иванов: „Защо да има помощи за ток, а да няма за вода?“
СЪДЪРЖАНИЕ
РЕЗЮМЕ
ЧАСТ ПЪРВА. УЧАСТИЕ НА ГРАЖДАНИТЕ И НПО
В ПРОЦЕСИТЕ НА ВЗEМАНЕ НА РЕШЕНИЯ
1. Предложения, петиции и сигнали на гражданите и НПО
2. Участие на граждани и НПО в законодателния процес. Консултиране на законопроекти с граждани и НПО
ЧАСТ ВТОРА. КОНСУЛТИРАНЕ НА ДЪРЖАВАТА С НПО
1. Информираност на НПО и публичност на дейността на органите на изпълнителната власт при разработването на
проекти на решения и/ или политики
2. Законови възможности за консултиране на органите на изпълнителната власт с НПО
ЧАСТ ТРЕТА. УЧАСТИЕ НА НПО В ОРГАНИ НА И ЗА ПУБЛИЧНАТА ВЛАСТ
1. Постоянни органи
2. Ad hoc инициативи и групи
ЧАСТ ЧЕТВЪРТА. МЕХАНИЗМИ ЗА ПРЕДСТАВИТЕЛНОСТ НА НПО В РАЗЛИЧНИ ОРГАНИ
1. Съставът на органа е изрично изчерпателно посочен
2. Органът сам избира членовете НПО, без никакви критерии
3. Органът избира членовете НПО, които отговарят на предварително определени критерии
4. Представители на НПО се включват след като имат номинации от други организации
5. Представители на НПО се избират от други организации след провеждане на събрания за избор
ПРИЛОЖЕНИЕ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
РЕЗЮМЕ
Участието на гражданите в процеса на формиране на политики и на вземане на решения е условие за открито, отговорно и ефективно управление. Участието на гражданите може да е пряко и представително, лично или чрез граждански орга-
низации, да е под формата на консултиране или гражданите да са непосредствено включени в процеса на вземане на решения.
Въпреки че формите на гражданско участие могат да са разнообразни, тяхното функциониране на различни нива на политическата система е условие за нейната демократичност и легитимност. За да бъде приемана от гражданите, и да получава тяхното принципно одобрение, публичната власт трябва да разполага с механизми за демократично подхранване и контрол. Гражданите следва да разпознават в провежданите политики и вземаните решения реализирането на собствените си интереси, да съществуват механизми, чрез които тези интереси да бъдат поставени в центъра на политическия процес и решения (демократично подхранване).
Също така гражданите трябва да разполагат с възможност да отстраняват лошите управници, да се произнасят по качеството на вземаните решения и провежданите политики, както и да налагат на управляващите спазването на общественотоблаго (демократичен контрол).
Настоящият анализ на правната рамка на гражданското участие се фокусира, от една страна, върху формите на включване на гражданите и НПО при формирането на публични политики и приемането на закони – чрез упражняване на конс-
титуционното право на предложения и петиции до публичните институции, а от друга – върху механизмите за консултиране на процеса на вземане на решения с различни структури на гражданското общество и НПО, които на свой ред предлагат различни решения и осъществяват публичен контрол върху имплементирането на политиките.
Основният акцент е поставен върху различните механизми на консултиране на държавата с НПО, както и на институционализираното включване на НПО в процесите на вземане на решения чрез участието в състава на различни видове органи с консултативни или управленски функции. Проследяват се също механизмите за излъчване на представителство на НПО в различни органи, както и критериите, на които организациите трябва да отговарят, за да се включат със свои представители в съответните органи.
ЧАСТ І.
УЧАСТИЕ НА ГРАЖДАНИТЕ И НПО В ПРОЦЕСИТЕ НА ВЗEМАНЕ НА РЕШЕНИЯ
Съвременната конституционна демокрация, по правило е представителна демокрация. Управлението на обществените дела и формирането на политики се осъществява преимуществено от политически представители, избрани чрез свободни и демократични избори. Същевременно основен конституционен принцип на демократичната правова държава е народният суверенитет. Този принцип е изрично прогласен и в Конституцията на Република България:
„Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция“ (чл. 1, ал. 2). Това означава, че народът, т.е. всички български граждани, е източник, субект и бенефициент на държавната власт. Принципът на народния суверенитет, така както е прогласен в Конституцията,
предполага активното участие на гражданите в упражняването на държавната власт и вземането на решения. Конституционният текст предвижда да се осигурят възможности както за пряко участие на гражданите в управлението чрез формите на пряка демокрация – референдум, гражданска инициатива, подписка и др., така и за включване на гражданите и техните организации в един широк публичен дискурс по иницииране и консултиране на политики и на закони. Чрез формите на пряка демокрация, гражданите в най-висока степен могат да оказват влияние
върху вземането на управленски решения, както и непосредствено и окончателно да решават основни въпроси на държавното и местното управление. Поради тяхната непосредствена връзка с политическата система и процес, както и с въпроси на конституционния модел и политика, които предполагат друг формат и методология на изследване, формите на пряката демокрация няма да са във фокуса на предлагания анализ.
Основният акцент на анализа ще бъде поставен върху възможността на граждани и НПО да влияят върху формирането на публични политики и законодателния процес чрез упражняване на конституционното право на предложения и
петиции до публичните институции, както и чрез механизмите за консултиране на процеса на вземане на решения с различни структури на гражданското общество и НПО.
1. Предложения, петиции и сигнали на гражданите и НПО
Конституцията от 1991 г. изрично предвижда, че гражданите имат право на жалби, предложения и петиции до държавните органи (чл. 45). Упражнявайки това свое основно конституционно право, гражданите вземат непосредствено отношение към решенията, които органите на публичната власт приемат и осъществяват. Чрез това право, гражданите могат да инициират и да изискват от институциите да разгледат и обсъдят предложения за решаване на различни въпроси
от сферата на техните компетенции – както в сферата на законодателната, така и на изпълнителната и съдебната власти, като се съобразяват конституционните правомощия на съответните органи. Това конституционно право може да се
упражнява на всички нива на управлението, дори да не е предвидена специална законова уредба, която да урежда конкретна процедура. Това е така, защото разпоредбите на Конституцията имат непосредствено действие и липсата на законова уредба не е основание за публичните власти да ограничават осъществяването на конституционните права на гражданите. Конституцията, предвид принципния и абстрактен характер на нейните разпоредби, не урежда процедура, по която гражданите могат да отправят свои предложения и петиции до държавните органи. На законово ниво съществува уредба в Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Според АПК, формите на инициатива за решаване на важни обществени проблеми и предприемане на различни политики, се свеждат до предложения и сигнали. Петициите не са уредени изрично в АПК, като вероятно се има предвид, че могат да бъдат разгледани в рамките на понятието за предложения. В правната литература петициятасе определя като: „…писмено оформени колективни искания на групи граждани за решаване на техни икономически, социално-битови, културни и други проблеми…те са адресирани до органите, в чиито правомощия е тяхното решаване, включително до народното събрание, Президента, Министерския съвет…“.
Според уредбата в АПК предложенията се правят за усъвършенстване на организацията и дейността на административните органи или за решаване на други въпроси в рамките на компетентността на тези органи (чл. 107, ал. 3 АПК). Решение по предложението се взема най-късно два месеца след неговото постъпване и се съобщава в 7-дневен срок на подателя. Когато е необходимо по-продължително проучване, срокът за вземане на решението може да бъде продължен от по-горестоящия орган до 6 месеца, за което се съобщава на подателя. Решението, постановено по направено предложение, не подлежи на обжалване. В правната литература се изтъква, че предложенията имат по-общ характер, те са насочени към подобряване на организацията и дейността на органите и организациите, осъществяващи публичноправни функции, или за решаване на други въпроси, които са от тяхната компетентност.
Сигналите
могат да се подават за злоупотреби с власт и корупция, лошо управление на държавно или общинско имущество или за други незаконосъобразни или нецелесъобразни действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица в съответните администрации, с които се засягат държавни или обществени интереси, права или законни интереси на други лица. Сигналите се подават до органите, които непосредствено ръководят и контролират органите и длъж-
ностните лица, за чиито незаконосъобразни или нецелесъобразни действия или бездействия се съобщава (чл. 107, ал. 4 АПК). По преценка на подателя, сигналът може да се подаде и чрез органа, срещу чието действие или бездействие е насочен.
Решението по сигнала се взема най-късно в двумесечен срок от постъпването му. Когато особено важни причини налагат, срокът може да бъде продължен от по-горестоящия орган, но с не повече от един месец, за което се уведомява подателят.
Според възприетото разбиране, сигналите имат по-конкретен характер от предложенията, тъй като са породени от определен случай на злоупотреба с власт или корупция, лошо управление на държавно или общинско имущество, или за
други незаконни или неправилни действия или бездействия на административните органи, с които се засягат държавни или обществени интереси, права или законни интереси на други лица.
Съществена част от нормативната уредба е възможността предложения и сигнали да подават не само граждани, но и организации (чл. 109 АПК), т. е. има изрично предвидена правна възможност за НПО да участват във формиране-
то на публични политики и да влияят върху дейността на държавните органи. Административните органи са длъжни да приемат граждани и представители на организации и да изслушват техните предложения и сигнали в определени и пред-
варително оповестени дни и часове. Въз основа на съществуващата уредба в АПК на материята за предложенията
и сигналите, може да се направи заключение, че разбиранията за демократично участие и контрол като основа на публичното управление, намират своя позитивноправен израз. Предизвикателство пред българската правна система остава обстоятелството, че в редица важни случаи, фактическото наличие на добра правна рамка, не води непременно до нейното добро прилагане. Широката дискреционна власт на администрацията по отношение на отправените от гражданите и НПО предложения, петиции, сигнали и др., не дава достатъчно гаранции, че действително добрите предложения, ще бъдат взети под внимание от страна на публичните институции. Също така няма ясни критерии за приемане и отхвърляне на дадени предложения.
2. Участие на граждани и НПО в законодателния процес. Консултиране на законопроекти с граждани и НПО
Българската конституционна система не допуска пряката законодателна инициатива на гражданите на национално ниво. В чл. 87 от Конституцията са определени субектите на законодателна инициатива – всеки народен представител и
Министерският съвет (МС), а законопроектът за държавния бюджет се изготвя и внася единствено от Министерския съвет. Макар и изключени от кръга на преките вносители на законопроекти, гражданите и организациите могат да правят
свои законодателни предложения и да ги внасят за разглеждане в парламента чрез отделни народни представители или МС. Допустимостта на подобна гражданска инициатива произтича, както пряко от разпоредбите на Конституцията относно принципа на народния суверенитет (чл. 1) и правото на жалби, предложения и петиции до държавните органи (чл. 45), така и от конкретна законодателна уредба – АПК, Правилника за организация и дейност на НС, Закон за нормативните актове и др. Българският законодател трябва последователно да разширява възможностите за гражданско участие при вземане на решения, приемане на нормативни актове, формиране на политики, както и формите на граждански контрол върху тези процеси, така че законовата уредба по-плътно да следва и развива в практиката, прогласените в Конституцията ценности, принципи и права на гражданите.
Консултиране на законопроекти с граждани и НПО
Наред с уредбата по АПК, в Закона за нормативните актове (ЗНА), след промените от 2007 г., е предвидена изрична възможност за юридическите лица и гражданите да могат да правят предложения за усъвършенстване на законодателството.
Тези предложения се отправят до органа, овластен да издаде нормативния акт, или до съответния орган с право на законодателна инициатива (чл. 18 ЗНА). НПО, разполагащи с експертен и организационен капацитет, се възползват от
предоставената законова възможност и упражняват правото да отправят предложения, становища, експертни оценки и др. до държавните органи, включително в рамките на процеса по изработване и обсъждане на нормативни актове.
Включването на НПО и граждани в процеса на изработване на нормативни актове е предпоставка за осъществяване на принципите за откритост и съгласуваност на нормотворческия процес, заложени в ЗНА. Също така, законът предвижда за-
дължение преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересова-
ните лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта (чл. 26, ал. 2 ЗНА).
Законовото задължение за предварително публикуване на проекта за нормативен акт и неговото консултиране със заинтересованите страни – граждани и организации, е в основата на изграждането на отношения на сътрудничество и вза-
имодействие между публичната власт и гражданското общество. В този процес, запазването на автономията на гражданските субекти и изискването за откритост и прозрачност на институциите, е от съществено значение за формирането на нов модел на взаимодействие в сферата на публичността. Това взаимодействие, в интерес на общественото благо, по необходимост предполага не само дух на сътрудничество, но и на отчетност, бдителност и контрол върху публичната власт.
Участие на граждани в заседания на парламентарни комисии
Освен общата възможност за представяне пред парламента на предложения за усъвършенстване на законодателството и за решаване на важни обществени проблеми, гражданите и организациите могат да се включат и в работата на отделни
парламентарни комисии. За тази цел е необходима изрична покана от председателя на съответната комисия или член на комисията, след което на гражданите се издава пропуск за достъп до заседанията на комисията. След като бъдат поканени, гражданите/представители на НПО или други организации, могат да вземат отношения по обсъжданите проблеми и да представят своите предложения за промени в нормативната рамка или за вземане на други обществено значими решения. Предложенията, които правят гражданите и организациите имат консултативен характер и не обвързват народните представители с вземане на конкретно решение. Същевременно, между първо и второ четене в пленарна зала и в ресорните парламентарни комисии, могат да бъдат обсъждани различни промени в разпоредбите на законопроекта, които да се различават от първоначалното предложение. Ето защо, представителите на гражданското общество/ НПО, следва да съсредоточат експертния си потенциал между двете четения и да участват активно в работата
на ресорните комисии. Едно такова участие обаче е в зависимост от отправена покана от председателя или член на ресорната комисия, т. е. е под условие.
За да могат гражданите и организациите активно да се включат в обсъжданията на законопроекти в ресорните комисии, от съществено значение е достъпът до информация за заседанията. Предварителното публикуване в интернет на сайта
на НС (www.parliament.bg) на дневния ред, предвидените за обсъждане законопроекти, участващите експерти, стенограмите от заседанията на парламентарните комисии и др. може да бъде оценено като добра практика и възможност за активно включване на гражданите и организациите в ранната фаза на нормотворческия процес.
Пример:
Съществуващите механизми за гражданско участие в законодателната дейност на парламента, макар и не твърде ефективни, могат да доведат до положителен резултат. Конкретен пример в тази посока е изработването и приемането на първо четене в пленарна зала на проекта за Закон за прякото участие на гражданите в управлението.
В изработването на законопроекта се включват представители на гражданското общество – експерти от НПО (основно от Сдружение „Болкан Асист“) и активни граждани. Изработването на законопроекта е консултирано с широк кръг от НПО, провеждани са многократно работни групи и дискусии по основните положения на закона, организирана е застъпническа кампания в подкрепа на приемането на законопроекта от НС. Вносители на законопроекта в парламента са депутати от управляващото мнозинство. В началото на юли 2008 г. законопроектът е подкрепен на първо четене в пленарна зала с голямо мнозинство от различни парламентарни групи, включително и от опозицията. С голяма вероятност може да се предположи, че ако законопроектът беше внесен в НС не от депутати от управляващото мнозинство, а непосредствено от гражданите и НПО, чрез Комисията по жалбите и петициите на гражданите, резултатът не би бил толкова положителен.
Комисия по жалбите и петициите на гражданите в Народното събрание
В рамките на Народното събрание, предложенията, петициите, сигналите и жалбите на гражданите могат да се подават пред Комисия по жалбите и петициите на гражданите. Предложенията и петициите могат да съдържат конкрет-
ни инициативи за приемане на законопроекти или вземане на решения от НС, в рамките на неговите правомощия. Възможно е съдържанието на петициите и предложенията да има политически характер и да е свързано с предизвикването
на дебат по важни въпроси на провежданата политика. Въпросите, които се повдигат, могат да бъдат обсъдени, както в самата комисия, така и в пленарна зала (напр. такъв дебат има по проблемите на образованието преди голямата учителс-
ка стачка от есента на 2007 г.; участие в дебата вземат представители на учителите, на синдикатите, на МОН; дебатът приключва със вземане на решение от комисията, с което се препоръчват редица мерки, които отговорните институции
след ва да предприемат). В своята дейност Комисията се ръководи от уредбата на АПК.
При постъпване на сигнал или жалба, в зависимост от сложността на поставения проблем е възможно провеждането на открито заседание на комисията в присъствието на жалбоподателите и отговорните институции, които трябва да
решат проблема. Проблемът се дискутира на открито заседание, а след това се взема решение, с което на съответните институции се препоръчва да вземат мерки за удовлетворяване на законосъобразните искания на гражданите.
Според Правилника за организация и дейност на НС (ПОДНС) (чл. 17), Комисията по жалбите и петициите на гражданите представя годишен доклад пред парламента, с който се отчита за своята дейност през годината, за постъпилите предложения, петиции, сигнали и жалби на граждани, за предприетите мерки, за постигнатия резултат.
Възможността политиците да бъдат убедени в достойнствата на една гражданска инициатива, която да получи подкрепа на хората вземащи решения не бива да се подценява и е важен етап от успешното протичане на взаимодействието между
гражданското общество и политическата държава.
Комисия за гражданско общество и медии
Съществуването на тази парламентарна комисия в 40-ото НС създава условия за непосредствено представителство на интересите на гражданското общество и на НПО в законодателния процес. Към Комисията за гражданско общество в
39–ото НС функционираше Обществен съвет, в който участваха представители на някои от най-активните НПО в страната. Този Обществен съвет беше консултиран в процеса на изготвяне и гласуване на законодателни предложения, отна-
сящи се до правната рамка на ЮЛНЦ. В 40-ото НС към комисията не е изграден такъв обществен съвет, но представители на НПО се включват в работата на комисията по покана на нейни членове и могат да изразяват позиция и да представят
становища по различни законопроекти. Възможностите за взаимодействие между НПО и комисията са открити, но в същото време са поставени в зависимост от добрата воля на народните представители.
Обществени консултативни органи към НС или парламентарните комисии
Съществуващата законодателна рамка дава възможност за представители на обществеността или гражданското общество да участват в работата на НС, включени в различни обществени консултативни органи – Съвет по законодателство, Съвет към председателя на НС, обществени съвети към парламентарните комисии. Така в Съвета по законодателството са поканени да участват юристи, които се занимават с научна и преподавателска дейност. Съветът обсъжда и приема становища по важни законопроекти, които становища могат да повлияят гласуването на конкретните законови текстове в ресорните комисии и пленарната зала. Същевременно отсъстват ясни критерии, които да оправдават включването на едни представители на академичните юридически среди, а изключването на
други. Непубличният характер на съставяне на този и други обществени органи, поставя съществени въпроси до каква степен членовете на тези консултативни органи представят и представляват независими, обективни, експертни позиции
или защитават конкретни интереси – лични, икономически, политически. За да се ограничи възможността за провеждане на непублични интереси е необходимо изработването и следването на ясни критерии и механизми за селекция и участие
на представители на обществеността, на академичните среди или на структурите на гражданското общество, в съответните съвети с консултативни функции.
Пример: Консултативен граждански съвет към Комисията за борба с корупцията Консултативният граждански съвет се сформира по предложение на Комисията за борба с корупцията към 40-ото НС съгласно решение на комисията от 2005 г. Според приетия Статут на Съвета, той се състои от по един представител на обществените организации, членуващи в него и разполагащи с експертни, технически и организационни възможности: Българска международна стопанска асоциация – БИБА; Българска стопанска камара; Клуб „Журналисти срещу корупцията“; КНСБ; КТ „Подкрепа“; Прозрачност без граници, Център за изследване на демокрацията и др..
Тези организации са изрично посочени в статута като не са предвидени критерии и механизъм за включване на други НПО, които имат експертен потенциал, нито изрично се обосновава преценката защо точно това са избраните организации.
Правомощията на Съвета са:
1. Консултативният граждански съвет съдейства за координацията и взаимодействието между Комисията за борба с корупцията и структурите на гражданското общество – граждански сдружения, неправителствени организации, синдикати и др. относно дейността им в областта на противодействието и ограничаването корупцията в страната.
2. Консултативният граждански съвет обсъжда, разработва и предлага конкретни мерки за противодействие и ограничаване на корупцията.
3. Консултативният граждански съвет съдейства и подпомага законодателната дейност на Комисията чрез предложения за изменения и допълнения на действащи нормативни актове, изведени, както от конкретни сигнали за корупцион-
ни практики, така и от специализирани анализи и оценки на законодателството.
4. Консултативният граждански съвет предлага за разглеждане материали за корупционни прояви с цел парламентарен контрол и предприемане на действия от Комисията и ангажиране на органите на изпълнителната и съдебната власт.
Извод:
Въз основа на направения анализ на правната рамка и на практиката по прилагане на съответните закони, може да се направи обоснованият извод, че има създадена нормативна уредба, която дава възможности за непосредственото включване на гражданите и техните организации в процесите на вземане на решения и в нормотворческия процес. Същевременно, за да не остане едно пожелание, съществуващата законова уредба следва да се допълни с конкретни механизми на взаимодействие на гражданите и техните организации с публичната власт. За да бъде наистина ефективно гражданското участие при приемане на закони, политики и други актове, трябва да се предвидят принципни разпоредби, които да задължават дър-
жавните органи да се консултират с граждани и граждански организации в един открит делиберативен процес, който гарантирана възможността за представителство на разнообразните идеи и интереси в рамките на плуралистичното гражданско общество.
ЧАСТ ІІ.
КОНСУЛТИРАНЕ НА ДЪРЖАВАТА С НПО
1. Информираност на НПО и публичност на дейността на органите на изпълнителната власт при разработването на проекти на решения и/ или политики
Преди да бъде разгледан въпросът за конкретните механизми на участие на гражданите и техните организации в процеса на вземане на решения от органите на изпълнителната власт, следва да бъде проучена възможността за получаване на
информация по отношение на самата тяхна дейност. Информираността се явява предпоставка за практическото реализиране на всякакви начини за консултиране и диалог между администрацията и гражданския сектор в процеса на формиране и провеждане на дадена политика в различните обществени сфери.С оглед дейността на органите на изпълнителната власт изрично в законодателството са постановени изискванията за достъпност, публичност и прозрачност на администрацията, при осъществяване на нейната дейност, както и задължението за предоставяне на информация на граждани и юридически лица по повод на дейността си. Тези принципи се отнасят и за процедурите, по които става вземането на конкретни решения в отделните обществени сфери. Въпросът може да бъде
разгледан в два отделни аспекта, които в своята съвкупност гарантират спазването на по-горе споменатите принципи:
- информираност относно проектите на решения и политики
- Информираността по тези въпроси се осигурява в рамките на общото задължение на органите на изпълнителната власт да организират и провеждат информационна политика за дейността си.
Като добър пример от практиката може да бъде посочено МТСП, което е разработило свои Вътрешни правила за организация на административното обслужване на МТСП, в които има специални изисквания относно поддръжката на интернет сайта на министерството. Задължение на администрацията е да публикува проектите на нормативни актове, изготвяни от МТСП най-малко 14 дни преди датата на разглеждане на акта от компетентния държавен орган.
В изпълнение на това задължение, на сайта на МТСП могат да бъдат открити изброени проекти на нормативни актове, но следва да бъде отбелязано, че самите текстове липсват. Публикувани са и стратегии за политиката в сферите, за
които отговаря самото министерство заедно с текстовете им.
Въпреки липсата на конкретни разпоредби, задължаващи отделните органи на изпълнителната власт да осигуряват своевременно и в пълнота публичност на проектите за нормативни актове, които те издават в рамките на тяхната ком-
петентност, гражданите и организациите могат да използват общо регламентираната възможност за получаване на информация по реда на Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ). Проектите на актове, от момента, в който
те биват обективирани в хартиен или електронен вариант, се обхващат от приложното поле на закона, с изключение на случаите когато съдържат класифицирана информация или друга защитена тайна.
информираност относно взети вече решения и приети вече политики
В зависимост от това в каква правна форма следва да бъде взето дадено решение, е предвидена и регламентация относно неговото публикуване:
•
Ако решението следва да бъде взето във формата на подзаконов нормативен акт (постановление, правилник, наредба или инструкция), то неговата публичност се осигурява чрез публикуването му в Държавен вестник
Ако решението не следва да бъде прието в такава форма или представлява разработена политика (стратегии, становище и други) в дадена обществена сфера, то осигуряването на информираността на обществото за тяхното приемане се
осъществява на основата на изискването за „прозрачна и открита“ администрация т. е. в рамките на общото задължение на изпълнителната власт да осигурява гражданска информираност по отношение на дейността си.
В отделните устройствени правилници на някои министерства и държавни агенции изрично са провъзгласени принципите на публичност и прозрачност при вземането на решенията, а това на практика изисква предварително и периодично
публикуване на информация, както относно проекторешения и проектополитики, така и по отношение на взетите вече решения.
Като добър пример може да бъде посочен устройственият правилник на МТСП, в който е постановено, че министерството работи в условията на публичност при вземането и изпълнението на решенията си, като провежда информационна политика, която гарантира откритост и достъпност на дейността на ръководената от него администрация, освен когато националната сигурност, опазването на държавната и служебната тайна налагат ограничаване на този прин цип. Конкретните правила се съдържат във Вътрешни правила за организация на административно обслужване на МТСП, които могат да бъдат открити на сайта на министерството и с които се приемат определени стандарти по отношение на информацията, която МТСП следва да осигурява на граждани и техни организации (например: срокове за отговор на запитвания; начини за предоставяне на информация – по телефон, on-line, писмено, и други).
Подобни задължения за провеждане на информационната политика на ръководените от тях министерства, с оглед осигуряване на достъпността и откритостта на дейността им, имат и министрите на здравеопазването, на правосъди-
ето и на регионалното развитие и благоустройство. За разлика от МТСП обаче, общодостъпен документ, с който конкретно да се регламентират същността и начините за провеждане на информационна политика в тези администрации
няма.
Консултиране с НПО по повод на конкретни въпроси от компетентността на държавния орган, включително и при подготовката на решения и/ или политики. Такива разпоредби са предвидени по отношение например на МДААР, МП,
МРРБ, Държавната агенция за бежанците към МС, Държавна агенция за закрила на детето и други.
На второ място
деинституционализираният механизъм се характеризира с това, че държавният орган, независимо от това дали той е инициирал започването на процедурата по консултиране или не, е длъжен да обсъди мнението/ становището на НПО при подготовката на проекта за решение, т.е. това е правно задължение за консултиране, но само когато конкретният въпрос се регламентира чрез подзаконов нормативен акт.
На трето място органът, предложил приемането на определен нормативен акт, има задължението в срок от 14 дни да го предостави на заинтересуваните лица, за да могат те да вземат отношение, както и задължението преди внасяне на проекта за приемането му да го публикува на електронната си страница заедно с мотивите, съответно доклада за подготовката му.
Най-общо в България деинституционализираният механизъм е регламентиран Като възможност за НПО да участват при подготовката и разработването на решения и/или политики в дадена обществена област, а не като задължение за съответния държавен орган да се консултира с НПО при подготовката и разработването на решения и/или политики от дадена обществена област. На практика, това означава, че във всеки конкретен случай консултирането с НПО и въобще допитването до тях зависи изцяло от волята и преценката на съответния държавен орган.
Този подход е общо приетият и важи принципно за всякакви сфери на изпълнителната власт и по отношение на органи от различен ранг и йерархия, което е видно от основната законова регламентация, съдържаща се в ЗНА, АПК и отделните правилници за устройството и дейността на органите на изпълнителната власт.
Така съществуващата възможност на НПО да участват при подготовката и разработването на решения и/или политики бива регламентирана в няколко отделни варианта:
заинтересуваните НПО да дадат свое мнение/становищепо проекторешение то/политика от компетентността на конкретен орган на изпълнителната власт.
За възползването от тази възможност не е необходима специална нормативна регламентация с оглед дейността по вземане на решения на отделните органи на изпълнителната власт, а е достатъчна общата такава. На практика обаче, нито НПО, нито самите държавни органи се възползват често от тази възможност. Въпреки това, като добър пример, макар и да не е насочено конкретно към НПО, могат да се посочат т. нар. „изнесени приемни“ в отделни градове на страната, организирани от МТСП, чиято цел е била да се получат предложения, мнения и становища във връзка с промени в действащото законодателство. Така събраните предложения са публикувани на сайта на МТСП. Друг пример от практиката на МТСП са организираните on-line форуми по публикувани от министерството проекти
на нормативни и други актове, които са достъпни на страницата му и чиято цел да дадат възможност на граждани и техни организации да изразят становище по тях.
Включването на НПО в процеса на вземане на решения обикновено става чрез:
иницииране на обществен дебат или дискусия по отношение на конкретно проекторешение/ политика. В практиката този вариант на механизма се използва сравнително рядко и то предимно от НПО, а не от администрацията. Често, за да се осигури информираността на обществото по даден проблем, самите нестопански организации предприемат масови мероприятия, на които се провокира дебата и обсъждането на конкретния проблем или на които те представят своята позиция пред държавните органи.
Възможност представители на НПО да присъстват на заседанията на компетентния да вземе решението и/ или изготви политиката орган на изпълнителната власт – характерното в този случай е, че НПО могат да се възползват от тази възможност, но само след като бъдат поканени от определено в закона лице.
Пример
в тази насока е законовата възможност на заседанията на МС да присъстват и представители на организации, които са извън изпълнителната власт (в това число и на НПО), но само по предварителна покана от министър – председателя.
Пример:
Позитивен пример за консултиране на политически и стратегически документи с граждани и НПО е създадената от МС уеб-страница за обществени консултации: www.strategy.bg . Съдържанието на страницата не е изчерпателно и не всички проекти на различни стратегии, програми, концепции и др. се публикуват и са открити за консултация.
Позитивен пример за консултиране с граждани и НПО на политически и стратегически документи, както и на проекти за нормативни актове, е уеб-страницата на Министерство на правосъдието: http://www.justice.government.bg/new/.
Задължението за съответния държавен орган да се консултира с НПО също може да бъде търсено в подобни форми. Анализът на относимото българско законодателство показва, че са малко случаите, при които законът предвижда задължения за органите на изпълнителната власт да изискват мнението/ становището на НПО при разработване на проекторешение и/ или политика от сферата на тяхната компетентност, както и да инициират обществено обсъждане или публична дискусия по повод на такива. Законово задължение да бъдат канени представители на НПО на заседанията на органи на изпълнителната власт, на които ще бъдат разработвани или подготвяни проекти на решения/ политики от тяхната компетентност също не е предвидено.
Друг пример е Държавната агенция за младежта и спорта, която има правомощието да разработва и провежда, съвместно със спортните организации, държавната политика за младежта, физическото възпитание, спорта и социалния туризъм
Изпълнението на това правомощие предполага ДАМС да инициира включването на нестопанските организации със статут на спортни организации в процеса на подготовка и приемане на решения и политики от сферата на своята компетентност. На практика това става на традиционни срещи, провеждани между спортните федерации и председателя на агенцията, на които форуми спортните организации имат реалната възможност да дават предложения и становища относно политиката на ДАМС.
Извод:
От анализа на правната рамка следва, че участието на НПО в процеса на вземане на решения и/ или политики от страна на органите на изпълнителната власт е поставено в зависимост от преценката на съответния орган т.е. няма задължение решенията на администрацията да се консултират с гражданите и НПО и съответно няма ясен механизъм, по който това да става. Комуникацията между държава и НПО при осъществяване на изпълнителната власт е възможна, но нейното реално осъществяване зависи от волята на компетентния държавен орган.
След поредица от консултации с представители на гражданското общество механизъм за номиниране на НПО бе приет и той включваше: членове на съвета можеха да бъдат различни организации, без ограничения на областите, в които работят, но всяка организация, която желае да бъде член следва да си осигури подкрепата за
своята номинация на още най-малко 10 НПО. Като резултат 29 НПО станаха членове на този съвет.
Подготовката на оперативните програми: различни НПО участваха в разписването на оперативните програми, по които се разходват средствата на ЕС за България по структурните фондове. Не бяха използвани никакви официални и
публични оповестени критерии за избор на НПО, които да участват в този процес.
Общи заключения по отношение на практиката
Много често ad hoc създадените органи и групи са оценени като по-ефективни в сравнение с нормативно регулираните (постоянните). Възможно обяснение е, че в тези случаи обикновено държавата в лицето на съответния орган, който е
инициирал и/или участвал в тяхното създаване има наистина нужда и е готова да приеме тяхната експертиза и помощ.
ЧАСТ ІV.
МЕХАНИЗМИ ЗА ПРЕДСТАВИТЕЛНОСТ НА НПО
В РАЗЛИЧНИ ОРГАНИ
1. Съставът на органа е изрично изчерпателно посочен:
•
Национален съвет за интеграция на хора с увреждания:
Статут: консултативен орган към Министерския съвет. В него участват задължително национално представителните организации на хората с увреждания, национално представителните организации за хората с увреждания, национално представителните организации на работниците и служителите, национално представителните организации на работодателите и Националното сдружение на общините в Република България.
•
Консултативна комисия по въпросите свързани с превенция на престъпността: координира дейността на държавните органи, органите на местното самоуправление, неправителствените организации и другите структури на гражданското
общество по въпросите на превенцията на престъпността. Членове: представители на институции и представители на конкретно посочени НПО (НСОРБ,
Център за изследване на демокрацията, БСК, БТПП).
2. Органът сам избира членовете НПО, без никакви критерии
•
Обществен съвет към „ФОНД за лечение на деца“:
за членове на Обществения съвет се определят изтъкнати медицински специалисти и представители на обществеността. Съставът на Обществения съвет се избира от Министерския съвет по предложение на министъра на здравеопазването.
•
Национален съвет за закрила на детето
: юридическите лица с нестопанска цел заявяват писмено желанието си да станат членове на съвета пред председателя на Държавната агенция за закрила на детето. Към заявлението се прилагат следните документи: съдебно решение за регистрация; устав на организацията; анкетен лист за дейността на организацията и бъдещите й програми, образец от който се получава от агенцията; удостоверение за актуално състояние, издадено от компетентния съд не по-рано от 6 месеца от датата на подаване на заявлението.
Председателят на Държавната агенция за закрила на детето определя членовете
на съвета с мандат за не повече от една година в съответствие с данните от получените заявления и анкетни карти.
•
Работните групи към Съвета по европейски въпроси: Поименният състав на работните групи се предлага от заинтересуваните министри или ръководители на ведомства или администрации и се определя със заповед на водещия министър или на ръководителя на водещите по проблематиката ведомство или администрация. Работната група се състои от ръководител, заместник-ръководител/и, секретар и членове. Включването на НПО в работните групи не е задължително и не се основава на никакви предварително определени и формализирани критерии и механизъм за избор.
по реда на Закона за юридическите лица с нестопанска цел като юридически лица с нестопанска цел в обществена полза; да са действащи и активно осъществяващи целите си не по-малко от 3 години към момента на подаване на заявлението; да изпълняват дейности в областта на разработване, изпълнение и оценка на стратегии и политики; да имат опит в разработването и изпълнението на програми и проекти, съфинансирани със средства от Европейския съюз. Неправителствените организации не следва да членуват в национално представените организации на
работодателите, работниците и служителите, признати от Министерския съвет по реда на Кодекса на труда, както и в национално-представителните организации на и за хората с увреждания, представени в Националния съвет за интеграция на хората с увреждания.
Процедурата за техния избор включва:
Секретариатът на Комитета за наблюдение публикува на Единния информационен портал за обща информация за управлението на Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз в Република България, покана за участие наорганизациите в избора на представители на неправителствения сектор в Комитета за наблюдение. В срок от 20 дни от датата на публикуване на поканата всяка заинтересована неправителствена организация подава писмено заявление за участие. В срок от 10 дни след изтичане на предходния срок председателят на Комитета за наблюдение уведомява организациите, отговарящи на критериите и ги кани да излъчат общ представител на групата. Групите следва да изградят координационен механизъм, при който предложенията да бъдат съобщавани и координирани с други неправителствени организации от конкретната група.
Национален съвет по туризъм:
утвърждава годишната програма за разходване на средствата за държавното финансово подпомагане на развитието на туризма, в т. ч. на годишната програма за национална туристическа реклама; координира осъществяването на националната реклама в областта на туризма; дава становища по проекти на нормативни актове и прави предложения за тяхното изменение, допълнение или отмяна и пр. Организациите определят представителите от своята квота на ротационен принцип за срок 1 година на основата на писмено споразумение между тях. В случай че не постигнат съгласие в определен от председателя на НСТ срок и не посочат своите представители, същите се определят от председателя на съвета по негова преценка.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Органи, чиито решения са част от процеса на
вземане на решения
•
Експертна комисия по регистрация на туроператори и туристически агенти (ЕКРТТА) и Експертна комисия по категоризация на туристически обекти
(ЕККТО): създава се към Председателя на Държавната агенция по туризъм. В състава на ЕКРТТА и ЕККТО се включват с равен брой гласове представители на Държавната агенция по туризъм, от една страна, и представители на национално представените туристически сдружения на туроператорите и туристическите агенти, от друга страна. Членовете на комисиите по ал. 1 се определят със заповед на председателя на Държавната агенция по туризъм по предложение на съответното ведомство и сдружение.
•
Обществен съвет към „ФОНД за лечение на деца“:
за членове на Обществения съвет се определят изтъкнати медицински специалисти и представители на обществеността. Съставът на Обществения съвет се избира от Министерския съвет по предложение на министъра на здравеопазването.
•
Национален съвет по туризъм
•
Центъра за образователна интеграция на децата и учениците от етническите малцинства
•
Фонд за енергийна ефективност
Органи, в които участието на НПО е задължително
•
Национален съвет за горите
•
Национален консултативен съвет за професионална квалификация на работната сила:
включва национално представените организации на работниците и служители и на работодателите, както и други НПО.
•
Консултативна комисия по въпросите свързани с превенция на престъпността: координира дейността на държавните органи, органите на местното самоуправление, неправителствените организации и другите структури на гражданското
общество по въпросите на превенцията на престъпността.
Органи, в които участието на НПО е препоръчително:
•
Национален съвет за закрила на детето
•
Консултативен съвет за насърчаване на малките и средни предприятия.
•
Висшия консултативен съвет по водите
•
Kонсултативно-експертния съвет за лечебни растения към министъра на околната среда и водите
•
Националния съвет за защита на потребителите
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Анализът на правната рамка на участието на граждани и НПО в процесите на вземане на решения в България, разкрива наличие на нормативна уредба на различни институционални нива – парламент, правителство, отделни министерства
и агенции. Тази уредба обаче не е изградена около едно ядро от принципи и няма концептуално завършен характер, а е разпръсната в различни по степен и юридическа сила актове – закони, подзаконови нормативни актове, вътрешноведомс-
твени регулации. Също така отсъства кодификация на механизмите и практиките за консултира-
не на публичните институции с НПО в процеса на изработването на политики и нормотворчеството. В някои от анализираните актове и институции има формулирани критерии за представителство на НПО в различни консултативни органи, в други случаи участието на НПО зависи от добрата воля на съответната администрация. Не са предвидени задължения за администрацията да мотивира неприемането на предложения на граждани и НПО.
Често пъти законовите срокове в рамките на консултационна процедура не се спазват и на гражданите и НПО не се дава възможност адекватно да се запознаят с подготвяните решения, политики и нормативни актове, така че да могат да за-
щитят алтернативни позиции. Показвайки проблемите на правната регулация на участието на НПО в процеса на изработване на политики и нормотворчество, настоящият анализ може да послужи за основа на бъдещи инициативи за усъвършенстване на законодателството.
Това издание се осъществява с щедрата подкрепа на американския народ чрез Американската агенция за международно развитие. Изразените становища са на Българския център за нестопанско право и не отразяват непременно вижданията на Американската агенция за международно развитие или на Правителството на Съединените американски щати.
Това издание също се осъществява с подкрепата на German Marshall Fund of the United States (GMF) и изразените становища не отразяват непременно вижданията на German Marshall Fund или на Балканския тръст за демокрация.
http://bcnl.org/uploadfiles/documents/analyses/uchastie_praven_analiz.pdf
Подобни
